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宁夏城市建设重点项目调研报告（第2页）

三、2022年财政支持城市建设的相关情况

（一）中央和自治区专项资金支持情况

经统计，2022年涉及城市建设的专项资金13项，资金约为20亿元，主要用于保障性安居工程、海绵城市建设、教育设施（高中）、群众体育健身、养老、助残、城市垃圾处理、绿色建筑、第三产业发展等方面。

（二）中央预算内投资支持情况

经了解，2022年自治区发改委在支持城市建设中，主要聚焦市政设施提升、智慧城市建设、城市品质提升等方面，推动老旧小区改造、市政交通管网、城市排水防涝、应急防灾减灾、智慧街区社区、公共充电设施等基础设施建设，投资额度约为11亿元。其中：棚户区改造基础设施0。91亿元；保障性租赁住房基础设施1。6亿元，因缺少项目储备，预计投资额度0。8亿元；老旧小区改造基础设施投资额5。76亿元；燃气管道改造4亿元；排水防涝投资额度国家发改委尚未下达，2021年为0。4亿元。

（三）债券资金相关政策

截至3月底，我区可发行一般债额度为90亿元，专项债额度为98亿元。专项债券资金投向领域中，涉及城市建设的有：市政基础设施、保障性安居工程、城市停车场、天然气管网、电网、城镇污水处理、公共卫生设施、养老、冷链物流基础设施等。

（四）其他财政优惠政策

宁夏PPP基金以股权、担保两种方式，对PPP项目进行投资，投资期限与项目生命周期保持一致，最长不超过30年，单个项目投资额累计不超过1。1亿元。PPP项目奖补资金专项用于支持区内各市、县（区）推广应用PPP模式的奖励资金，支持范围包括：前期工作奖励、项目落地奖励、自治区级示范项目奖励、存量项目转PPP项目奖励，每实施1个项目，市县最高可获得810万元奖励资金，且最多不能超过3个项目。

四、我区城市建设中存在的问题

（一）城市发展规划缺位，财政资金效益发挥低

五个城市开发建设方式缺乏系统性、整体性，没有成熟的专项城市发展规划，只有银川市正在着手制定发展规划。一是城市建设“碎片化”问题突出。由于缺少规划引领，造成各部门只能根据自身职能及面临的城市发展问题，各自为战，头疼医头，脚疼医脚。如石嘴山市、吴忠市、中卫市，2021年重点项目均为5个，但项目类别都在4个以上；2022年重点项目为8个、6个、4个，项目类别为5个、4个、3个。反映了城市发展方向不明确，重点不突出，城市建设摊大饼，摊薄了财政资金，建设效果不明显。二是各类项目建设统筹不够。城市建设中存在重复施工现象，如供暖、市政道路等项目施工时有“打架”的情况发生；个别城市因雨污分流排水体系中初期雨水处理设施不完善，造成雨水也进入污水处理厂，增加污水处理厂的负荷和运行成本，未发挥已建成的雨污分流管网作用，形成财政资金浪费。

（二）城市底子差，改造资金需求量大

一是市政基础设施亟需新建改造。随着近年来宁夏城镇化提速，现有的市政基础设施难以满足城市需求，市政基础设施新建、更新、扩容需求大，加之此类项目投资建设成本高，收益低，给本级财政带来较重负担。近两年，5个城市共开展市政道路、排水防涝、污水处理等37个市政项目，投资概算44。29亿元，占5个城市可用财力的10。7%。剔除银川市，其他4个市仅此一项就占可支配财力的24。7%，严重制约着其他建设项目的实施。近五年来，银川市每年城市基础设施建设的总投资都在30亿元以上，随之给本级财政带来较重的资金配套压力。二是历史欠账较多。在早期的城市建设中，部分城市在环保等方面存在历史遗留问题，当前为解决这些问题，占用了大量的财政资金，如石嘴山市为星海湖水质提升工程配套资金1。56亿元，占2021年可用财力的23。6%；固原市的海绵城市PPP项目政府欠费约2亿元，六盘山机场航线每年需补贴近1亿元，仅此2项应付款就占固原市2022年度可用财力的25。6%。历史遗留问题严重制约部分城市实施城市建设项目。三是城市建设需求多样化、高标准化。为满足人民群众对美好生活的需要，城市建设不仅要解决基本住行问题，还要满足教育、医疗、健身、养老、托幼等多元化需求，不仅要补齐基础设施短板，还要解决公共服务设施短板，进而推动城市结构调整优化，提升城市品质，让群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好。综上所述，城市建设资金需求呈上升趋势。

（三）财政收入规模小，难以支撑城市建设

资金保障不足是我区实施城市建设最根本、最直接的制约因素。一是自有财力支持城市建设力度小。各市财政收支压力比较大，对中央财政依赖性强，刚性支出占财政收入大头，可支配财力捉襟见肘，随着用于环境保护、生态修复、衔接乡村振兴等方面支出的不断增加，本级财政用于城市建设的资金更是凤毛麟角。吴忠市近年来均未安排本级财力用于城市建设；石嘴山市2021年本级配套的城市建设资金仅占可支配财力的4。5%，2022年占1。4%；固原市2021年本级配套的城市建设资金占可支配财力的1。6%；2021—2022年，除银川市外其余四个城市，本级配套的城市建设资金，最高不超过其可支配财力的8。8%，建设资金严重依赖中央和自治区专项转移支付及中央预算内投资。二是城市建设项目难以全部落地。部分城市在推进城市建设中，投资大，超过自身能力，自有财力无法满足建设需求，存在一定隐患。以银川市为例，近五年来，每年在城市基础设施建设方面投入的自有财力只有3亿元，但每年其总投资都在30亿元以上，较大的建设力度与较低的资金配比形成较大反差。2021年，除银川市以外的其他4市重点项目，需配套的自有财力为7。38亿元，占4市当年可支配财力的15。6%；2022年则占32。4%，占比过大，配套难度较大。城市建设在财政收入总量有限的背景下，项目难以全部落地，建设内容难以全部实施。

（四）债务率居高不下，制约城市建设资金的筹集

我区全口径债务率约为220%，政府举债受限，通过筹措债券资金开展城市建设的空间不足。2021年，5市仅筹集5。34亿元一般债券资金支持重点项目建设，未筹集到专项债券资金，债券资金占投资概算的18。2%；2022年，5市计划筹集一般债券资金4。17亿元、专项债券资金3。48亿元，用于重点项目建设，占投资概算的14。6%。在自有财力难以支撑城市建设的情况下，无法通过加大债券资金筹集力度，解决城市建设资金短缺问题。

（五）社会资本薄弱，城市建设过度依赖政府投资

政府主导，多方参与，是实现城市建设高质量、可持续发展的重要方式。当前，城市建设资金来源较为单一，主要是政府投资。一是社会资本参与度不够。2021年，5个市重点项目没有企业参与；2022年，计划实施的32个重点项目，企业等社会资本参与4个，社会资本占总投资概算的17。3%。以社会资本相对雄厚的银川市为例，2021年城市建设项目91个，企业等社会资本参与的19个（房地产开发项目7个），投资额占全部投资概算的15。5%。城市建设80%以上依赖政府投资，财政负担过重。二是国企需进一步发挥社会责任。2021年银川市城市建设项目中，国企共参与11个项目，除电力公司新建供电线路3个项目外，市属国企参与8个，其中，城市垃圾处理、停车场建设、充电桩安装、公共交通等项目5个，公益项目3个，国企应本着“取之于民，用之于民”的原则，进一步发挥社会责任，加大参与城市建设的力度。

五、下一步财政政策重点支持方向

为推动重点项目落地落实，补齐民生短板，提升城市品质，建议财政支持政策重点从以下几个方向支持。

（一）重视城市专项规划

对根据城市定位，结合历史文化等城市特色及发展中面临的主要矛盾，聘请专业机构编制城市发展专项规划，明确城市发展方向，合理安排城市建设时序的城市，以奖补资金形式给予一次性支持，引导城市科学、合理开展城市建设。

（二）重点推进市政基础设施建设

抢抓政策窗口期，利用国家大力支持老旧燃气管道、排水防涝体系升级改造的机遇，集中部分财力，与中央预算内投资形成合力，重点支持财政困难、管网老化、存在安全隐患的城市，开展老旧管网改造工程，进一步完善城市给水、排水、燃气等基础设施，推动城市燃气、排水防涝系统建设，提升城市安全保障能力，加速推进韧性城市建设。

（三）加大老旧小区改造支持力度

依托老旧小区改造实施单元化城市建设，便于统筹相关部门资金，形成资金合力，能够避免重复建设，发挥财政资金“1+1＞2”的效果，有效提升城市建设的整体性、系统性。适当加大自治区财政老旧小区补助资金额度，结合中央财政资金下达情况，合理、平缓提升老旧小区改造户均补助水平，保持财政政策平稳，稳定市县预期，增强实施老旧小区改造信心，稳妥有序加大改造任务，进而促进城市建设高质量。

（四）有效发挥财政职能作用

牵头做好中央财政资金争取工作，会同5个城市及相关区直部门，以城市为单元，筛选、整合优质重点项目，集合各方资源，主动对接财政部等部委，争取更多中央财政支持的重大项目、试点工作在宁夏落地，为我区城市建设发展带来更多的真金白银。

（五）鼓励多主体参与城市建设

按照肥瘦搭配的原则，选取部分城市建设项目，利用现有宁夏PPP基金、PPP项目以奖代补专项资金等财政优惠政策，鼓励5个地级市的市属国企成立平台公司，深度参与到城市建设设计、投资、建设、开发、运营等全生命周期的各项工作中，有效分担本级政府财政负担。

作者单位：宁夏财政厅