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改革篇（第2页）

二是申报实施项目把关不严。一些市、县（区）不严格执行国家的规定，除个别县区把建成年限不符合条件的小区纳入改造范围外，永宁县将望远镇非城镇的老旧小区纳入改造范围。有的市、县在改造中还将非公共区域修缮纳入政府主导改造范围，使用财政资金为居民私有住宅更换窗户。

三是解决居民急切期盼不力。部分市、县（区）没有把群众反映最集中最迫切的供热供气、缆线下地、管道维护、散水道路和绿化提升、环境卫生整治、安防系统等列为优先改造项目，老旧小区改造内容单一。如金凤区、原州区等个别改造项目，只改造了部分路面或者更换排水井盖。2019年纳入改造任务的9个市、县（区）157个改造后的小区居民反映与生活密切相关的基础设施及服务设施急需改造。大部分市、县（区）未将改造项目纳入工程质量安全监管体系，新铺路砖泛碱、线缆依然架空、保温外墙铆钉稀松等问题都有存在。改造工作与海绵城市、节能改造等结合还不够紧密，改善居住条件、完善基础配套、提升居住品质效果不明显。

（五）改造资金筹集渠道单一，地方政府财政负担过重。受发展理念固步不前、政府引导作用发挥不好、顶层规划设计滞后等因素制约，老旧小区改造还停留在“中央给多少资金，就干多少事”的状态和“政府包打天下”的局面。

一是对资金筹集政策研究不透执行不力。国家明确老旧小区改造坚持“谁受益、谁出资”原则，建立政府与居民、社会力量合理共担机制，但调研发现近两年的改造实施中，居民和社会投入资金极少，完全依靠政府财政投入。2019年计划任务改造已形成投资5。26亿元，其中中央和地方财政投资占99。35%，企业投资和居民出资仅占0。65%；2020年计划任务改造已形成投资8。67亿元，其中中央和地方财政投资占77。81%，企业投资和居民出资占22。19%。个别市辖区政府还对居民在小区内违规搭建的煤棚拆除等进行补偿，严重制约了多元化筹集资金机制的探索建立。

二是撬动居民出资能动性不强。调研发现，居民出资参与改造的小区不足15%，改造意愿强烈但不愿意掏钱、没有投工投劳现象普遍。2019年绩效评价居民满意度调查显示，居民对小区改造支持率达97。8%，但参与小区改造规划方案率仅为11。3%，居民参与主体作用发挥非常有限。项目管理上的主观理念不提升，造成“政府只管干、百姓只管看”的局面难以破除，居民“共同缔造”意识淡薄，把小区当家来改造的认同感、归属感不强。

三是市场化运营水平低。2019—2020年纳入国家计划的有396个老旧小区项目，已开工的195个项目中，通过老旧小区改造和老旧街道改造结合打包、实施立体停车场改造等新增有偿使用设施、招商企业建设经营的基本没有。

四是推动管线单位参与力度不大。除青铜峡市积极推动国家电网、中国铁塔公司、网络通信4大公司、3家物业公司等管线单位投资1036万元投入改造外，其他市、县均没有积极引导管线单位参与改造。一些市、县（区）项目管理部门反映，管线单位提出改造后如不增加相关费用，企业没有参与意愿，如增加相关费用，则居民经济负担过重。

五是政府专项债券政策难以落地。目前宁夏全区专项债务率较高，全区政府性基金收入连续3年下降10%以上，基本没有举债空间。同时因改造项目整体捆绑打包推动力较弱，收益平衡难以实现，影响专项债评估发行。摸底显示，2020年只有贺兰县发行了400万元老旧小区改造专项债，其他市、县（区）均无法通过发行专项债券来筹措改造资金。

六是地方财政负担加剧。2019—2020年城镇老旧小区改造共筹措资金13。15亿元，按照测算的预算总投资额度，资金缺口12。94亿元。随着地方经济下行压力加大和疫情冲击影响，市、县（区）财力困难，如果在任务计划申报上盲目冒进、改造规划上疏于管理、项目运营模式上不主动创新、资金筹措机制上不拓宽驱动，单一靠市、县（区）财政兜底，对地方财政来讲无异于雪上加霜。

三、推进思路及对策建议

习近平总书记视察宁夏时强调，坚持和践行以人民为中心的发展思想，切实解决好群众的操心事、烦心事、揪心事。实施好以城镇老旧小区改造为重点的城镇保障性安居工程，促进城乡区域协调发展，是贯彻落实总书记重要指示精神的重大举措，必须持续发力、锲而不舍地做好改造提质工程。

（一）坚持新发展理念，强化规划先导和思想引领。把文明城市创建作为推进城镇老旧小区改造提质的总抓手。

一是绘好“一张图”。全面深入开展调查摸底工作，切实摸清现有符合国家明确界定条件范围的城镇老旧小区情况、已改造老旧小区情况、居民强烈诉求改造内容和意愿参与改造情况，按照“先民生、后提升”思路，区分轻重缓急，统筹安排改造时序，科学编制老旧小区改造“十四五”规划。本着优先改造设施差、居民改造意愿强烈、市场运作条件成熟的原则，合理确定年度任务计划。

二是守住“两条底线”。坚持既尽力而为、又量力而行，守住“六稳”大局和“六保”底线，积极谋划项目管理和规划设计；守住不发生系统性财政风险底线，逐个市、县（区）做好财政承受能力评估，压实项目立项审批和资金筹集工作。

三是把牢“三个着力点”。把优化城市供给结构、满足人民群众需求作为改造提质的立足点，增强城市亲和力和居民生活温度，补齐供给结构短板，办好民生实事。把拉动投资激活消费、保持经济平稳增长作为改造提质的增长点，扩大有效投资、扩容提质消费。把改善公共服务、促进实现社会公平作为改造提质的落脚点，盯准方便、舒心、美好完善功能设施，美化生活环境，提供均等保障。

四是研通“四字要诀”。坚持“四个原则”，即坚持遵循规律、因地制宜，以人为本、公平共享，规划引领、优化布局，稳步改造、有序推进原则；把好“四关”，即规划的方向关、编制关、质量关、实施关。提升“四个品质”，即功能品质、环境品质、文化品质、服务品质。破解“四治”难题，即生态环境治污、交通秩序治堵、市容卫生治脏、公共服务治差。抓好“四个高质量”，即城市规划、建设、管理、经营高质量。

（二）坚持高质量发展要求，压实组织实施和统筹推进工作责任。把“宜居优居”、幸福生活和美好环境作为老旧小区改造提质的基本点，杜绝重穿衣戴帽、缺基本需求，光“好看”不“好住”的做法。

一是政策先行。自治区住建厅会同发改、财政、自然资源、民政等部门尽快联合制定《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，明确总体要求、工作原则、改造时序，突出重点，强化市、县（区）主体责任，指导抓好落实。

二是坚持标准。对改什么、怎么改、改到什么程度要问需于群众、问计于群众，自治区尽快研究出台老旧小区改造提质规划建设导则和实施技术规范，明确基本内容和质量标准，明确必改基础项目和自选提升项目。市、县（区）要实行改造项目“菜单化”“订单化”，区分基础配套类、完善需求类、提升品质类进行分类施策，量体裁衣、量力而行。

三是提升品质。突出抓好“四改”，即小区设施改建配套，着力改好生活设施、基础设施、文体设施，打造功能基本配套、设施建设完好、基础条件提升的新小区。人居环境改造提升，做好植物绿化、环境净化、空间序化、视觉美化文章。居民服务改善优化，侧重加大完善养老、托幼、医疗、文化、家政、快递等服务供给，提高标准，加强管理，提升水平。社区管理改进规范，重点推进物业、治安、卫生规范化管理。

四是形成合力。自治区和市、县要分层级建立健全政府统筹、条块协作、各部门齐抓共管的专门工作机制，明确各有关部门、单位和街道（镇）、社区职责分工，制定工作规则、责任清单和议事规程，切实形成政策一同发力、项目一块捆绑、资源一道整合、实施一起用劲，难题共同破解的工作合力。

（三）建立资金多元筹措机制，破解财政独撑和后继乏力难题。把坚持原则、建立机制、创新模式、积极有为、激发活力、有效投资作为改造提质的新动能。

一是强化改造筹资原则。贯彻中央城镇保障性安居工程总原则，坚持“市、县主导、政策支持、业主参与、市场运作”的改造提质原则。强调市、县责任主体，自治区给予包括资金和规定税费减免在内的政策支持，老旧小区业主和居民不仅要参与支持改造，而且要承担一定比例费用，通过具体实际行动，增强居民家园意识。同时，无论改造过程，还是后续管理，都要引入市场化运营机制，利用社会资本，汇聚社会力量，推进老旧小区改造。

二是建立资金筹措机制。按照“谁受益、谁出资”的原则，建立“小区业主自筹、地方财政补助、专营单位支持、社会力量参与”的资金筹措机制，特别是应本着“公益设施共同出资、个性项目户主负责”的原则来解决“钱怎么出”的问题。小区业主自筹——居民通过直接出资、使用住宅专项维修资金、提取住房公积金、让渡小区公共收益等方式落实。无力出资的，可投工投劳代偿。地方财政补助——在积极争取和统筹使用好中央及自治区补助资金的同时，市、县（区）政府安排年度预算资金支持，可以纳入国有住房出售收入存量资金使用范围。并统筹管廊建设、旧城改造、城市基础设施建设、海绵城市建设，基层社区服务、组织建设、卫生防疫、城市绿化、群众文化生活等涉及小区建设改造的各类项目资金，积极扩大财政投入效果。对配套基础设施差、居民投入能力弱的老旧小区重点支持，加大补助投入力度。专营单位支持——对接供水、供电、燃气、热力、通信等专业经营单位履行社会责任，出资参与小区改造中相关管线设施设备的改造提升，改造后专营设施设备的产权可依照法定程序移交给专业经营单位，由其负责后续维护管理。社会力量参与——采取政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需改造设施的设计、改造、运营。

三是创新有效投资模式。转变目前政府部门“单枪匹马”干、财政资金“捉襟见肘”干、改造工程“得过且过”干、改造工作“后继乏力”干的局面，支持规范各类企业以政府和社会资本合作模式参与改造。因地制宜、因城制宜、因区制宜，探索成立改造运营公司，或引进有实力的地产物业公司，把老旧小区的设施配套项目、完善提升项目等统一打包，算好资金平衡账，作为PPP项目运作，推行工程项目设计、投资、建设、运营一体化。鼓励把老旧小区改造和老旧街道改造结合起来片区推进，由企业建设经营，支持以“平台+创业单元”方式发展养老、托育、家政等社区服务新业态，一站式解决改造建设、后续管理的问题，全面提升社区服务水平。对积极参与老旧小区改造的规模化企业，市、县政府优先倾斜选择参与市政公共项目建设，增强吸引力。

四是消除财政包办隐忧。创新社区治理模式，将实施物业管理列入老旧小区综合改造计划，探索把社区管理、物业管理、商业管理统筹结合起来，交由专业化服务企业管理，系统解决物业、绿化、停车、商业、公共服务等管理问题。针对部分“三无”小区，采取引入物业管理、社区兜底、居民自治等多种模式，建立健全长效管护机制。对居民收入不高，花钱买服务意识缺乏的老旧小区，可以先由街道或社区托管，推动成立业主大会、业主委员会或业主自治小组实现自我管理。在此基础上，倡导以街道或社区为单位，将辖区内的老旧小区和背街小巷打包招标，择优选定骨干物业企业提供管理服务。地方财政对接管老旧小区的物业企业，可给予一定补助支持，推动发展。

（四）健全群众共建共治共享机制，推动共同缔造和基层治理能力提升。把基层党建统领、群众依法自治、社区治理建设作为改造提质的组织保证。

一是以党建引领社会治理。结合改造工作，积极开展美好环境与幸福生活共同缔造活动，同步建立社区党组织统筹领导，居委会、业主委员会、物业服务企业等多主体参与的小区管理联席会议机制，注重在改造中强化红色阵地建设，开展绿色社区创建。

二是以群众依法自治推动提质增效。建立和完善党建引领城市基层治理机制，搭建沟通议事平台，利用“互联网+共建共治共享”等线上线下手段，开展小区党组织引领的多种形式基层协商，把改造的需求从群众参与中提出来，让改造的项目在群众参与中落下去，努力实现决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享。

三是以社区文明创建聚集资源力量。注重把老旧小区改造提质与历史街区保护结合起来，做好文明传承、文化延续，保留好历史风采和神韵，留住记忆和乡愁；注重把老旧小区改造提质与彰显特色风貌相结合，充分挖掘和保护自然风貌魅力、历史文化魅力、人文精神魅力，以“精雕细刻”促使“焕发新颜”；注重持续实施思想道德素质、诚信守法、文明风尚“三大提升”行动，策划好改造公众话题，培养居民家园意识，增强认同感、归属感。通过“三个注重”广泛动员居民和管线单位等各方力量参与社区文明创建，变“政府要我改”为“在政府支持下积极想办法改”。

四是以发展社区经济促进共享发展。深入抓好疫情防控工作落实，积极推动老旧小区改造与发展社区经济相结合，根据小区实际情况进行合理布局，发展地摊经济，满足社区居民购物、助餐、文化、医疗、托幼、信息等多样化消费需求，推动社区服务业转型升级。

作者单位：宁夏财政厅

（曾刊载于2020年第12期《财政科学》）