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加快推进生态立区战略统筹构建山水林田湖草一体化（第2页）

一是着力提高生态环保权重。注重在政策制定上、项目安排上、资金保障上，全面向生态环保工作倾斜，增加权重比重，突出这项工作在全局中的重要位置。宁夏生态环境保护投入占财政一般公共预算支出的比重呈现逐年提高趋势，从2017年的8。48%增长到2020年的11。33%。

二是注重财政资金投向投效。坚持以生态文明体制改革为方向，探索推行生态环境补偿、生态环境损害赔偿等制度创新，财政资金集中用于支持工业企业超低排放、燃煤锅炉拆改、散煤替代、扬尘治理、老旧柴油货车淘汰等重点领域，污染防治成效显著提高。

三是加大财政转移支付力度。一方面，积极争取中央转移支付，全力保障落实好宁夏生态环境各项任务。特别是在财政部的大力支持下，将贺兰山“山水林田湖草”生态保护修复工程纳入全国第三批试点，争取中央财政资金支持20亿元；银川市、固原市入选国家地下综合管廊、海绵城市试点，争取中央财政补助资金24亿元。另一方面，持续加大自治区对市、县的转移支付力度，支持市、县坚决打好污染防治攻坚战。2017—2020年自治区财政安排各类市、县补助资金3506亿元，年均增长8。4%，其中一般性转移支付年均增长21。3%，进一步夯实了市、县生态环保等重点领域的财力保障基础。

二、存在的主要问题

生态立区战略实施以来，全区生态环境呈现“整体好转、局部优化”的良好局面，但同时也存在一些矛盾和问题。

（一）思想认识不到位

生态环境问题既是一个发展问题、环境问题，更是一个重大政治问题，个别地方对保护生态、治理污染的极端重要性、紧迫性和艰巨性认识不够，没有真正意识到建设生态文明是按可持续发展要求在发展理念、思路、模式上实现转变，对其内涵、重点任务和工作要求未能准确理解和把握。甚至有的地方还把生态文明建设看成自然资源、生态环保、林业等少数几个部门的事；还有的认为生态文明建设是一项长期、复杂、艰巨且短时期内难以完成的任务，因而缺乏工作动力和主动性，对工作没有认真研究和部署，措施不力，甚至应付了事。

（二）部门协同配合未到位

山水林田湖草是一个生命共同体，是生态文明建设的重要组成部分，正是基于这一理念，党和国家赋予了自然资源部统一行使国土空间生态保护修复的职责。由于各地尚处于改革过渡期，生态保护修复工作仍处于“种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田”的局面。而生态保护修复工作涉及发改、自然资源、生态环境、农业农村、水利等多个部门，各部门虽然按照相关要求开展工作，但仍遵从各部门的职责，在建设计划、项目实施、管理考核等方面仍未建立有效的协调机制，导致生态修复工作尚未形成工作合力，项目建设不协调、标准要求不统一、综合效益发挥受限制，没有达到系统化保护修复的效果。

（三）规划实施不协调

长期以来经、城、土、环、林、农、水等规划各自发展出了专业而细致的理论框架、认识视角和技术体系，彼此之间“只见树木不见森林”，各种规划，如主体功能区规划、土地利用总体规划、自然保护区规划、生态环境规划等存在“打架”现象，山水林田湖草一体化系统保护修复治理“一张图”实施方案尚未形成，各部门之间专项规划和资金安排统筹衔接不够，建设内容不配套，甚至存在规划冲突的问题，缺乏统一指导，未能按山水林田湖草一体化生态保护修复的理念进行系统、全面综合治理。

（四）技术标准不统一

目前，按照山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的要求，梳理国家标准和有关行业的现有标准共180项，涉及土地、地质、海洋、环境、水利、建设、林业、农业、水产、煤炭、石化、有色等12个标准化委员会。标准化的专业对象涉及两类国土空间：自然生态空间和人工生态系统共11类。不同部门、不同专业的标准，使项目实施存在较大差异，关联要素联动作用的发挥受限，综合效益难以发挥。

（五）资金来源单一化

宁夏是内陆经济欠发达省区，70%的财政支出由中央财政转移支付，可用于生态保护补偿方面的资金十分紧缺，虽然近年来自治区党委、政府高度重视，但由于经济下行压力加大，各级财政收入减少，专项用于生态保护修复的资金仍显不足。生态保护修复工程系统性强、工程量大、周期长，往往需要大量资金支撑，建成后管护周期长，经费投入大。此外，重点生态保护修复地区，大多经济较为落后，且大量保护修复区域在生态红线范围内，修复后难以发展相关产业，不具备循环基础。企业生态保护修复主体责任未能有效落实。一方面，生态环境损害监管体系不健全、对企业监管缺位，导致企业生态保护修复主体责任不落实、投入不够。另一方面，由于企业生态保护修复成本内部化不足，再加上资源环境产品的价格机制没有理顺，没有完全将生态保护修复成本通过价格转移出去，客观上也造成了企业主体的主观能动性不足。吸引社会资本投入生态保护修复缺乏有效机制。在目前的生态修复工程中，吸引社会资本投入合作多采取了政府购买服务的方式，一般仅解决了工程启动和周转资金的问题，社会资本增量投入不足。对相关政策运用不够，政策红利释放不充分。生态保护修复属于公益性项目，生态产品价值实现途径不明确，生态保护修复投入的收益难以保障。

三、意见建议

（一）坚持规划引领

国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国土空间规划是生态保护修复工作的重要依据。建议以自治区正在编制的国土空间规划为引领启动编制全区生态保护修复规划。通过制定规划，确定全区生态修复工作的战略目标、空间布局、重大工程、政策措施，统筹全域空间、兼顾地上地下、协调时间空间、理顺体制机制，形成纵向统一、横向联动、条块结合的工作格局。按照保证生态安全功能、突出生态系统功能、兼顾生态景观功能的工作思路，着手编制各层级国土空间生态修复总体规划和专题规划，形成全区生态保护修复工作的一盘棋和路线图。

（二）建立政府统筹、上下协调、部门联动工作机制

在政府层面建立议事决策组织，统筹规划编制、资金管理、项目审批等工作，建立联席会议制度，研究顶层战略设计，决策重大事项。构建部门联动基础，搭建共享平台，包括数据共享、技术共享和策略共享。在实施关键阶段建立共同参与相互协作的工作制度，建立全方位的考核制度，将部门配合综合成效纳入部门绩效考评和纪律检查，确保工作机制有效运行。

（三）推进生态立法，完善地方性法规修订

地方立法既作为国家立法的延伸，同时又弥补国家立法存在的缺陷与不足。建议针对宁夏自身特定生态状况，补充地方性法规和配套技术标准以进行环境生态修复；对诸多法律中涉及生态修复问题的规定予以科学系统的修订完善，明确生态修复责任主体、完善分级管理制度、资金保障制度和监督管理等制度，减少法律条款间的交叉重复，或者对未加规定或调整的内容予以补充和完善，继而衔接各部门法则，可以更为科学有效地调整生态修复实践。

（四）加强行业监管

统筹规范资质管理，完善从业准入、退出和惩罚制度。成立生态修复学会，开展学术交流、科学研究、专业培训、宣传推广、反馈科技工作者意见等。

（五）拓展资金投入渠道

设立自治区山水林田湖草专项资金，按照“职责不变、渠道不乱、资金整合、打捆使用”的原则，加大对生态保护修复的支持力度。将生态修复工作纳入年度绩效评估，其结果作为省级资金分配的重要因素，重点支持省级试点项目。实施以奖代补政策，鼓励市、县开展生态修复工作，形成投入长效机制。

（六）改进完善生态保护补偿机制

我国目前实施的生态补偿主要是在流域水环境保护领域，生态保护补偿机制尚不健全。未来需要在合理划分中央和地方生态修复事权的基础上，建立分级分类投入机制。对中央事权和中央与地方共担事权的生态保护项目，须客观评估生态保护修复区域自然资本资产总价值和把自然资本维持在规定水平之上的成本，在此基础上研究完善生态补偿标准、补偿方式，探索建立受益地区和保护地区之间的生态补偿机制，构建生态补偿筹资渠道。

（七）加强基础调查，掌握生态家底

抓住国土“三调”契机，运用空天地立体调查监测技术成果，采取定性与定量结合方法，调查国土空间生态资源的分布、规模和质量，了解全区重点生态功能区、生态脆弱区、生态敏感区的动态变化情况，与生态功能区划、空间规划、三调、生态红线、永久基本农田划定、自然资源确权等工作充分衔接，形成统一数据基础。掌握全链条管理的土地、矿山生态方面的现状，为科学保护、有效修复打好基础，确保一张蓝图绘到底。

作者单位：宁夏财政厅