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中央财政转移支付制度框架问题研究（第2页）

资金管理制度规范的对象是转移支付资金，所规范的内容主要包括资金的性质、资金管理部门的分工和职责、资金使用范围、分配方式、违规处罚等方面。按管理制度所涉及资金面的广泛程度分为综合性管理制度和专门管理制度两大类。

（二）绩效管理制度

绩效管理制度是对转移支付的绩效目标设定、绩效运行监控、绩效评价、绩效结果应用、绩效信息公开等活动进行规范的制度和办法，以确保转移支付能够以公平公正和以高效节约的方式实现其绩效目标。与转移支付资金管理制度类似，绩效管理制度也可以划分为综合性制度和专门制度两个子类（见图6）。

三、透视转移支付绩效管理存在的问题

1994年分税制财政体制确立以来，中央和地方财政关系逐步理顺，党的十九大以来，中央与地方事权和支出责任划分取得了实质性进展，中央财政转移支付制度进一步完善，但是在转移支付体制机制运行过程中，制度建设层面也存在一些不容忽视的问题。

（一）立法层面缺乏全面预算绩效管理法律规范，致使实践层面法理依据不足

《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）是我国规范财政行为的基本法律，被称为“经济宪法”。2014年修订的《预算法》中共有5处包含“绩效”字眼。从《预算法》对绩效管理的表述来看，虽然法律初步贯彻了绩效理念，但缺乏系统性、连贯性和全面性。党的十九大提出全面实施预算绩效管理以来，理论和实践发展成果丰硕，使得《预算法》中关于绩效的法律表述显得有些滞后。主要表现在法律中缺乏预算资金（含转移支付资金）的全过程、全覆盖、全方位绩效管理、结果应用、绩效信息公开、法律责任等方面的规范。2020年出台了《预算法实施条例》，属于国务院行政规章，是对《预算法》有关条款的解释和细化，虽然出台时间较晚，但不能超越法律规定另出新规，因此无法弥补法律缺憾。

（二）当前转移支付分类混淆资金性质，致使核算和统计不能反应其实质性内涵

2019年中央与地方财政事权和支出责任划分改革之后，虽然名义上仍维持了一般性转移支付和专项转移支付两大类型，但一般性转移支付中除了财力性转移支付外，增加了共同财政事权转移支付。而共同财政事权转移支付并不能由地方自行支配，这实质上放弃了一直坚持的“是否能由地方自行支配”的类型划分标准，使得划分标准前后不一致，除非通过人为调整，否则会导致转移支付分类核算数据在时间序列上无法进行比对和评估，对其政策导向和效应无法进行决断。

比如，按照现行分类法，2020年中央对地方一般性转移支付（含税收返还）和专项转移支付占转移支付总额的比重分别为90%和10%（见表1），而按照传统分类法，则其占比分别为48%和52%（见图4），可见不同分类方法所造成的统计差异十分悬殊。

（三）转移支付绩效管理制度交叉重叠，致使执行难度和成本增加

中共中央国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）指出：“力争用3～5年时间，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”。由此可见，预算和绩效是一个整体，是“一枚硬币的两个面”，无论是制定管理制度，还是在实践中按照管理制度编制预算，均不能人为将二者割裂开来。换言之，只要我们提到“预算”，必然要意识到其“绩效”，也就是平时所说的“无绩效不预算”。涉及到转移支付制度，其资金管理制度中必须包含绩效管理的内容和要求，而不宜将资金管理办法和绩效管理办法分开制定。分开制定的弊端，一是增加了制定制度、执行制度和监督制度的难度和成本，二是不利于树立预算和绩效整体化观念，三是不利于实现预算和绩效一体化管理。

（四）财力性转移支付绩效管理制度阙如，致使制度和实践层面存在短板弱项

前文所研究的转移支付制度，均为规定用途的转移支付（含专项转移支付和共同财政事权转移支付），而当我们将视角转向财力性转移支付（即传统意义上的“一般性转移支付”）时，却发现缺乏这方面的绩效管理制度。既没有综合性的资金管理办法，如《中央对地方一般性转移支付管理办法》，也没有综合性的绩效管理办法，如《中央对地方一般性转移支付绩效管理办法》。在分项的一般性转移支付管理办法中，如财政部2019年制定的《中央对地方均衡性转移支付办法》《民族地区转移支付办法》等，均没有绩效管理方面的内容。在实践层面，也少有针对一般性转移支付的绩效评价。换言之，无论是制度层面还是实践层面，在一般性转移支付领域，均与绩效管理“全覆盖”目标存在相当大的差距。

四、完善转移支付绩效管理的建议

（一）修订《预算法》，贯彻中央全面实施预算绩效管理精神

中共十九大提出全面实施预算绩效管理以来，我国各级财政和预算部门全面实施预算绩效管理的制度逐步完善，措施方法和实践经验得到了极大丰富，与此相适应，规范财政管理的根本大法——《预算法》也应该与时俱进，适时进行修订。建议在《预算法》中体现全方位、全覆盖、全过程预算绩效管理理念，使其成为提高财政资金使用效益、改善财政治理体系和治理能力的重要手段。

（二）重新界定转移支付分类，厘清转移支付性质和内涵

为了使中央对地方转移支付分类体现科学性、系统性和连贯性，便于对转移支付资金进行管理、核算和统计，为进一步完善转移支付制度奠定坚实基础，应该对转移支付资金在技术层面重新做出界定。建议中央对地方转移支付以“是否为规定用途的资金”为分类标准，将转移支付划分为“财力性转移支付”和“规定用途的转移支付”两大类。财力性转移支付维持传统意义上的一般性转移支付内涵，可由地方自主决定用途；规定用途的转移支付包含共同财政事权转移支付和专项转移支付，由地方按中央财政规定的用途安排使用。

（三）修订转移支付制度，形成分类规范、相互衔接、导向明确的制度体系

按照上述分类，重新系统、全面规划并逐步制定中央对地方转移支付制度。建议制定《中央对地方财力性转移支付办法》《中央对地方规定用途转移支付办法》《中央对地方财力性转移支付绩效管理办法》《中央对地方规定用途转移支付绩效管理办法》。以上为转移支付综合管理办法和综合绩效管理办法，也可称为“通用管理办法”。在制定分领域转移支付管理办法时，不必重复“通用管理办法”中已有的内容，而应该突出分领域转移支付中需要特别强调的“专用资金管理”内容和“专用绩效管理”内容，使得转移支付管理制度体现“通用”和“专用”相结合的“模块化”格局，提高制定制度、执行制度和监督制度的效率。

（四）补齐财力性转移支付绩效管理制度短板，切实做到“全覆盖”

针对目前存在的专项转移支付绩效管理制度“一条腿长”、一般性转移支付绩效管理制度“一条腿短”的现状，建议适应改革发展需要，参照前文建议，统筹考虑补齐财力性转移支付制度短板。

作者单位：宁夏财政厅

（曾刊载于2022年第15期《财政监督》）