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西夏区深化财政体制运行监管存在问题与对策建议（第1页）

西夏区深化财政体制运行监管存在问题与对策建议

李　春

随着经济社会进步，西夏区行政区域面积、服务人口、承担的职能均发生了巨大变化，但事权与财力安排严重不相匹配。面对近年来不利的经济形势，辖区财政收入增长乏力，财政支出增幅下降，财政收支矛盾极为尖锐。近期，我局组织人员结合市与辖区财政事权与财权划分，围绕如何解决现行财政体制运行问题开展了调研。

一、基本情况

西夏区总面积1129。3平方公里，下辖2镇7街，常住人口45万人。目前实施的财税体制，是依照1993年增值税改制和1994年分税制改革时确定的。随着2002年银川市区划调整，西夏区事权发生了很大变化，现行转移支付基数已不能满足西夏区实际财政支出需求，本级财政缺口较大。西夏区作为宁夏经济发展的老工业基地，经过几十年的发展，尽管辖区内实现的全口径税收收入规模在不断扩大，但辖区政府可用财力、财政支出与所承担的经济和社会事务不符。

（一）辖区财权划分情况

根据现行分税制财政体制规定，辖区涉及增值税、企业所得税、个人所得税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税及环境保护税9个税种，其中，除印花税为地方税种外，其他税种均为共享税。具体分成情况如下。

（二）财政收支情况

1。全口径税收收入完成情况

2019—2021年10月，西夏区全口径税收收入共完成268。44亿元，其中：中央分成222。95亿元，占税收总量的83。05%；自治区分成14。3亿元，占税收总量的5。33%；银川市分成22。48亿元，占税收总量的8。37%；西夏区分成8。72亿元，占税收总量的3。25%。2019—2021年10月，西夏区全级次税收收入见表2。

从收入结构上看：2019年以来，辖区税收收入占本级一般公共预算收入的比重分别为62。29%、56。19%、64。97%，财政收入质量不高，主要依靠非税收入增收来弥补税收短收完成财政收入任务。

从收入级次上看：2019年以来，西夏区财政共收到上级补助收入47。75亿元（含一般公共预算上级补助收入、债务转贷收入、基金收入上级补助收入），其中:中央14。44亿元、自治区14。67亿元、银川市18。64亿元。资金占比分别为：30。24%、30。72%、39。04%。在四级财政收入中，辖区级收入仅占四级财政收入的25。02%、22。29%、25。37%，财政状况十分拮据。

从上级补助看：2019年以来，西夏区体制补助收入合计分别为16618万元、18264万元、18726万元，三年来均衡性转移支付、结算补助、义务教育体制补助基数未增加。除此之外，专项转移支付收入逐年下降，各项保障严重不足。

3。财政支出情况

从财政支出总规模来看：2019—2021年10月西夏区财政总支出62。7亿元，其中：一般公共预算支出51。92亿元、基金支出10。78亿元。

从财政支出用途来看：一般公共预算支出情况：2019—2021年10月西夏区一般公共预算共支出总额51。92亿元，其中：人员经费类支出分别占总支出的34。6%、38。4%、36。2%，项目支出占总支出的65。4%、61。6%、63。8%。

二、现行财政体制运行存在的问题及原因

近年来，随着经济社会发展，市级政府通过层层事权下移，辖区承担了义务教育、社会保障、城市管理等基本事务，但财权与事权不相匹配，在一定程度上制约辖区发展。

（一）上划中央级税收收入所占比重高。2021年1~11月西夏区上划中央级税收收入77。17亿元，占西夏区实现全口径税收收入91。74亿元的84。12%。由于宁夏上划中央级税收比例高，税收增量返还政策的公平优先、兼顾效率、规范化、法治化及转移支付的渐进性原则，在上级财政对西夏区政府转移支付的财力补助政策中没有得到基本有效的体现，致使西夏区政府在对老工业基地改造、产业转型升级、结构调整、民生事业的发展战略难以施展。

（二）辖区政府地方级税收收入所占比重低。由于目前县域经济发展进入新常态，受宏观经济持续下行、落实结构性减税和普遍性降费等政策性因素影响，本级财政收入逐年下降，从2018年本级财政一般公共预算收入6。11亿元下降到2021年本级财政一般公共预算收入5。14亿元。从西夏区财政收支运行看，由于辖区财政自给率较低，远不能满足经济社会发展的需要，上级政府补助便成为辖区财力中非常重要的部分。2021年1~11月西夏区地方级税收占同期全口径税收收入只有3。26%。近年来，宁夏地方级税收收入占财政收支的比例较低，对辖区政府的财政运行带来了不利影响，主要表现在：一是非税收入膨胀，由于宁夏财政收入的85%以上要靠非税和上级转移支付收入筹集，致使政府财源萎缩，辖区间财力差距拉大。二是辖区政府债务问题突出，大量的政府性债务及还本付息压力使原本捉襟见肘的财政更是雪上加霜，已影响到财政的正常调度和运转。

（三）地方级财政支出规模呈现偏低趋势。目前县级财政收支两极化趋势明显，一方面收入大幅下滑，后续财源增长动力明显不足，可支配财力进一步减少；另一方面，国家陆续出台的机关事业单位工资和养老保险制度并轨改革等一系列增支政策，加上偿付地方政府到期债务及弥补养老金缺口及利息等。仅弥补养老金缺口一项，西夏区2018年至今已累计拨付2。19亿元，很大程度造成县级财政保刚性支出任务艰巨，财力缺口进一步放大。2021年1~11月西夏区财政总支出为16。9亿元，2021年1~11月辖区地方级税收收入仅为2。99亿元，占财政总支出的17。69%。就是说2021年1~11月辖区财政支出中只有17。69%来自于税收收入，其他82。31%需要靠上级转移支付和非税筹集。由于辖区财政支出对税收收入的依存度较低，远远不能满足其履行事权所需财力，不利于调动辖区政府发展经济的积极性。

（四）事权与财权的划分对应不够清晰、合理。近年来，财力上移的同时，事权呈现不断下移的态势。目前，地方政府担负的事权很大，包括义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、社会保障、行政管理等，这些事权大都刚性强、欠账多、所需支出基数大，无法压缩，地方财政困难与日俱增。目前宁夏财政运行困难程度前所未有，既有当年可支配财力严重不足、结转结余资金规模较大、政府债务包袱沉重、养老金缺口财政兜底压力巨大造成日子难过的现实，又有县域经济发展内生动力弱化的深层次隐患。

三、完善市与辖区间财政体制的建议

西夏区经济与其他辖区相比，虽然辖区内大型企业多、规模大，但大多属中央及自治区企业，属于“吃饭”型财政，难以开展社会公共服务及其他支持经济发展的工作。近年，随着城市西延，自治区及银川市对西夏区基础设施投入虽有增加，但辖区相应匹配的资金也在增加，使辖区财力难以应对，需要在完善转移支付中加以解决。要通过加大转移支付逐级实行财政均等化分配，缩小与其他区辖区之间的贫富差距，压缩专项转移支付额度，增加一般性转移支付资金，使之真正成为调节辖区收入差距的有效手段。由此建议如下。

（一）合理划分市与辖区政府财政收入范围。因银川市辖区的经济发展规模和可用财力差距较大，为加快建立依法规范、权责匹配、协调配合、运转高效的市与辖区财政事权和支出责任划分体系，充分发挥基层管理优势，在税种的划分和财权的设定上，按照分税制财政体制的原则，在明确事权的基础上，根据事权范围、财政供养人口、人均财力和财政支出责任等因素，合理确定市辖区政府财政收入占全地区财政收入的比重，确保辖区财政有稳定的收入来源。借鉴外地财政体制管理模式，建议将原市级留成企业所得税、个人所得税、地方教育费附加重新划分分成比例，以此增加辖区级收入。

（二）调整土地出让收入分成。在保障区市两级利益平衡的前提下，建议适当向辖区级倾斜土地出让收入分成。简化核算方式，按照土地出让总价款固定各项基金和资金计提比例，土地出让收入实行“收支两条线”管理，收支全额纳入政府性基金预算管理，其中，将工业（仓储）项目用地土地出让收入返还土地所在辖区政府，市级不参与分成；改变土地用途、提高容积率等不需要储备和供地的土地出让收入全部留市财政；使用市级资金收储的项目，从土地出让收入中提取10%返还土地所在辖区政府，作为土地收储奖励资金；使用辖区级资金土地收储项目，市级留取土地出让收入的15%，剩余部分返还土地所在辖区政府，由辖区政府根据实际情况进行分配。

（三）建立税源贡献地转移支付补助机制。以支持西夏区优先发展为着力点，对市与辖区税收分成进行重新分割。应建立税源贡献地转移支付补助机制，考虑银川市西夏区是《全国老工业基地调整改造规划》中确定改造搬迁的老工业基地，是“一五”时期和三线建设时期国家在西北地区重点布局建设的工业基地，为新中国和宁夏的经济发展做出过巨大贡献，目前正处在艰难的产业转型升级改造阶段，建议进一步完善转移支付制度，统筹考虑国有农场移交现状，加大对西夏区的均衡性转移支付力度，较大范围地兼顾县区的利益。建立合理的激励性财政机制，最大限度地将财力留给县级，激发各地财政的内在动力，促进加速发展。

（四）加大对西夏区项目的配套比例。近年来，西夏区本级积极化解债务，但每年新建学校、幼儿园、学校危楼加固、改扩建等项目配套又给本级财政带来较大负担，并且产生的城建税、教育附加税费都是市级收入。按照新《中华人民共和国预算法》第十六条的规定，“上级政府在安排转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金。但是，按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外”。建议降低西夏区对项目资金配套的比例，尤其是教育、农业、社保等重点民生方面。

作者单位：西夏区财政局